當政府的退休保險面臨破產時 我的老年誰來養

作者: 《遠見雜誌》撰文/彭漣漪 | 遠見雜誌 – 2012年12月6日 下午1:15

台灣退休福利政策面臨「破」在眉睫的命運。勞保基金傳出六年後入不敷出、15年後破產;381萬人投保的國民年金,也爆出將在34年後破產的消息; 軍公教保險基金同樣傳出破產可能,連健保都可能撐不到2025年。為何台灣會陷入如此困境?20年來,每逢選舉,政治人物就不斷加碼福利津貼,另一方面又持續減稅,讓退休所得替代率超越歐美國家,成為名副其實的稅收小國、福利大國。 高福利支出,不僅排擠經濟建設預算,更讓財政吃緊。面對捉襟見肘的財庫,政府該如何開源節流?《遠見》檢視政府預算編列,羅列了九個該檢討的大項;並深入探討四個福利制度和三個稅收的大漏洞。 面對勞退金縮水、二代健保將上路,不想老年又窮又病,《遠見》教你自救!

台灣福利「破」在眉睫?

全台工作人口,最近最關心的事情,是勞保基金提早破產的消息。近月前,勞保基金最新財務精算報告出爐,勞保基金因為台灣人口老化,將在六年後入不敷出、15年後破產。按現況持續下去,目前50歲以下的工作人口,屆時將領不到勞保年金。消息一出,973萬名勞保保戶陷入恐慌,成千上萬通電話打爆各地勞保局,超過200萬已符合退休資格的勞工,不少當下決定提早辦退休。一個月內領走約200億。

高雄縣縫紉業職業工會有7000~8000名會員,工作人員梁小姐指出,10月份消息一出,當月有一成會員辦理退休,其中2∕3選擇領月退,1∕3選擇一次領。辦理一個人的退休手續就要半小時到兩小時,一天辦退休的多達20多人,還不包括詢問的人,加上工會還有其他很多業務,把六個辦事小姐忙壞了。「有的人怕領不到或領少了,怕政策又改變,乾脆提早辦退休,因為老了就靠這筆退休金,」梁小姐指出,一時間勞工緊張情緒升高。

國家財庫捉襟見肘,提早爆發退休潮

到了11月,恐慌情緒仍不斷。高雄市飲料業同業工會總幹事陳弘昇,忙著做上街頭抗議用的白布條、舉牌,因為桃園縣職業工會發起要到台北抗議勞保基金的事,大高雄會派一台遊覽車北上。「這兩星期有一半會員打電話進來問勞保會不會倒,我一再安慰他們要相信政府,」陳弘昇表示,但會員卻回他:「如果倒了找你領喔?」抱持著少一毛都會翻臉的心態,現在人心惶惶。

景氣不好、薪水不漲,已長期讓台灣工作人口心情低迷。如今,勞保退休金這道老年生活安全的最後防線,一夕間彷彿即將崩潰,更讓目前每日辛勤工作的台灣人信心跌入谷底。「我現在辛苦工作,養已經退休的人口,但等我退休時誰來養我?」椎心蝕骨的恐懼,爬上50歲以下工作人口的心頭。不只勞保基金,381萬人投保的國民年金,也爆出將在34年後破產的消息。軍公教保險基金同樣傳出破產可能。行政院政務委員薛承泰也提出警告,連健保都可能撐不到2025年。

稅收小國,卻要當福利大國

為什麼台灣會陷入此刻的困境?其實跟過去十幾年來,台灣一方面邁向福利的大國,各種福利不斷往上加;卻又持續減稅,成為稅收的小國、低稅的天堂有關。「台灣是稅收小國,卻是福利大國,」不少專家均一致指出。「台灣的政府收入規模偏右派,但政府支出卻偏左派,」主計處公務預算處科長劉嘉偉分析國際情形指出,從台灣稅收情形來看,台灣偏向「小政府」型態。

右派政府偏資本主義,稅收低,屬「小政府」,強調政府不必過度介入發展,最好任由自由市場機制。但「在台灣人民的想像中,收入上(稅收)希望是小政府,但支出上(福利)卻又期待一個大政府,」他指出當中的矛盾。

歐洲國家以福利著稱,偏左派社會主義,稅收占GDP比例動輒超過四成,政府強力主導社會資源分配,屬於「大政府」型態。稅收愈高,表示政府「愈大」。對照之下,根據2011年、華府智庫傳統基金會(Heritage Foundation)的統計,台灣稅收占GDP的比例只有12.4%,比起越南的13.8%和馬來西亞的15.5%都低。

「以租稅負擔占GDP比率之低,全世界應該沒有國家像台灣給這麼好的福利,」國家政策研究基金會助理研究員周信佑表示,學理上,以台灣這樣的財政不足以支持如此優沃的福利支出。台大社會工作系教授古允文說,台灣在社會福利方面「擁有北歐的夢想」,但如果要做到像北歐那麼好,「稅至少要加兩倍半到三倍,」他評估。

政府敢花不會賺,造成四大亂象

過去十幾年來,台灣政府在「收入」(稅收)與「支出」(分配)兩個面向,可說處理拿捏手法在全球有「獨特」的一套,無可比擬!在收入方面,顯現眾多不公平、不均衡處,在支出方面也同樣如此;在收入與支出間,早已左支右絀。也就是說,台灣政府不太懂得「賺錢」,卻很敢「花錢」,才造成目前眾多亂象。

亂象1〉福利支出急增,排擠經濟支出

從20年前開始主張發放老人年金、1995年每月發放3000元老農津貼開始,台灣福利進入戰國時代,正式鳴槍起跑,不斷加碼下,目前每人每月發7000元,從第一年的56億,到現在的九倍,年發放約500億。2002年,每月3000元敬老津貼跟著出籠。此外,加上軍公教保險、勞保、健保、育兒津貼,台灣社會福利之好,連歐洲都開始來取經。

台灣社會福利支出占中央政府總預算的比率不斷提高,社福加上軍公教退休撫卹金占比,從1982年的14.7%,成長到2012年28.2%,幾乎是倍增。從2011年起,單單社會福利支出一項,占中央政府總預算的比例為21%,正式成為政府所有支出項目中的最大項,甚至超過教育科學文化及國防。在教育科學文化及國防預算支出也逐年增加的狀況下,中央政府總預算用於經濟發展支出的金額已明顯遭到排擠,同期間占比從24.9%大幅滑落到14.3%,幾乎腰斬。

值得特別點出的是,在2012年,中央政府總預算花在經濟發展項目上的金額,只有花在社會福利及退休撫卹金上的一半。 「這一點也不健康,」台灣經濟研究院副院長龔明鑫語氣很重。回溯歷史,當台灣經濟發展支出占比高的時期,經濟成長率也高。這十多年來,台灣經濟發展支出占比一路下滑的趨勢,和經濟成長率下滑趨勢正好吻合,顯示其間有一定的關係。

國家處開發階段,資源應先放在經濟而非福利

台大經濟系教授李顯峰認為,福利社會發展要看階段,如果國家還在開發階段,應把資源先放在經濟建設支出上,不宜談太多社會福利,把餅做大再來談分配。一開始就發放大量福利,容易形成悲慘的「共慘」。而且如果福利支出大半以津貼方式給予,除了救急救窮,很難發揮更大功效。台大社會工作系教授古允文研究發現,台灣的社福支出,有76%是用在「移轉性支出」,也就是所得重分配;但在OECD國家,比例是一半一半。

古允文解釋,社會福利可以區分為 in cash(現金)及in kind(服務)。移轉性支出就是in cash,也就是給現金後就沒了,不易帶動社會發展。 而in kind的社會服務,則包括醫療服務、老年照顧等,「有產業化的可能性,可創造工作,」他說,兩者作用不同。

事實上台灣的經濟發展還屬於中所得階段,平均國民所得2萬美元,只是許多先進國家的一半而已。都還沒有站穩就用力發展福利,而且是只顧灑錢的福利,將太多資源用在無法創造未來經濟成長的項目上,將減弱整體經濟成長動能,變成「未富先均貧」。

亂象2〉政府愈做愈小,支出占GDP比弱化

十大建設時期的大政府、大投資時期,已一去不復返;近年來政府支出愈來愈少。從政府支出占GDP比例的全球比較,可證明台灣政府角色已日漸弱化。根據華府智庫傳統基金會的統計,台灣政府支出占GDP的比率是18.5%,遠低於瑞典的52.5%、美國的38.9%,甚至低於越南的28.8%。這數字雖然與香港的18.6%及新加坡的17%相近,但中正大學社會科學院院長王正分析,香港及新加坡沒有龐大的軍事支出,比較基準不同。

「政府愈來愈小,經濟建設喊很多,卻沒錢做,」古允文批評,台灣的稅制要支持這麼大的社福支出,簡直不太可能,讓政府簡直沒辦法做什麼政策,每年只做經費核銷就好。近年來,政府喊出一輪又一輪漂亮的政策口號,方向都對,立意都好,但就是沒有財源、沒有能力執行。攤開總預算書檢視,中央政府歲出歲入結餘,從2009年起就是負數,在2012年不足2095億,因此政府舉債不斷攀升。更糟的是,「如果連特別預算也加進來,台灣上一次中央政府有盈餘,是1998年的事了,」主計處科長劉嘉偉編列預算多年,很清楚詳細狀況。

亂象3〉福利分配不正義,待遇差很大

勞保破產問題爆發後,福利分配在族群間的不正義現象,被拿出來再次檢討,軍公教退休人員年終慰問金、高於國際的所得替代率被討論很多。事實上,如果仔細計算不同族群,每年從政府手上、也就是全民繳納的稅中,領取的金額有極大的差異。老農、漁民,從老農津貼每人每年可以拿到7萬2941元;軍公教退休撫卹金,每人每年可以領30萬4270元;軍公教18%利息,15萬4038元;國民年金,3萬5492元;勞工從勞工保險業務,1萬4851元。

政府收取人民稅收,重新分配的結果,差異竟然如此之大。值得一提的是,有人認為很難論公平。老農民、漁民對台灣早期經濟發展貢獻良多,為保障他們老年生活,在1995年推出了這樣的補助。而為鼓勵優秀人才進入政府為人民服務,比照新加坡的原則給予軍公教人員較好的待遇,也有一定道理。

福利淪為選舉買票,慷政府慨、債留子孫

政策訂定有一定時空背景,然而,如果政策的決定並非基於全盤考量,而是「為選舉買票」,就有可議之處。「台灣有些福利支出,是選舉下的產物,沒有足夠的論述基礎,既非合理推估,也不能跟國際接軌,」台大社會科學研究院副院長王麗容批評,政客目的是為了買票,不是為了提升生活水準,一味「讓每個人有感的給予」,每人統統有獎,甚至給不需要的人錦上添花。

這其實是政治人物集體慷政府之慨、集體債留子孫。許多福利的發放,至今沒有排富條款,政策制定過程非常粗糙。例如這幾年來各縣市政府每逢九九重陽節,轄區內65歲以上老人,不分貧富都會領到1000元敬老津貼。一位台北市民覺得政府實在不需要浪費公帑,每年都把1000元退回給市政府,但是市政府還是每年再發錢給他。「為什麼要給我?我根本不需要,」他說。

不分貧富,許多縣市的學童營養午餐全部免費,用的是全民納稅錢,福利需要做到這樣嗎?

亂象4〉高福利誘使假造詐領案件

因為給不同族群的福利差異大,誘使有心人士刻意造假,以領取特定津貼。除了老農津貼給付高,農民保險條件也很好,每人每月只要付78元,只有一般勞保的1∕5,讓不少人覬覦。再加上政府在身分審核上不夠嚴謹,造成眾多假農夫。

一位台北市農會總幹事不諱言,假農夫是常見現象,根據農委會曾經進行的調查,台灣現有上百萬農漁民中,有近三成造假。「假農民像一堆蟲在吃蝕資源,政府這棵大樹被一口口咬爛掉,必須一隻一隻抓出來,」最近揭發士林區農會假會員事件的台北市議員林瑞圖憤怒地表示。

社會福利缺乏整體思考,不是只發錢而已

台灣的問題是缺乏整體思考。台灣的社會福利一開始似乎想集先進國家之大成,真正實施時卻以拼湊為多,」政務委員薛承泰負責社福相關業務,感觸很深。他表示台灣社會變遷速度之快,比歐洲快很多,「快的國家去學慢的國家」,就是「不到位」。

而亂學的結果,讓人民對福利有不正確的觀念。薛承泰分析,20年前台灣社會福利的觀念才剛萌芽,各種各目津貼開始發放,結果讓人民以為社會福利就是發錢。為了照顧「經濟弱勢」,過去這些年來各部會與地方政府都有不同對弱勢的定義與照顧標準,且標準愈來愈寬,表示能照顧更多人,結果創造出一些「新」弱勢,社福經費也就水漲船高。直到去年薛承泰參與修正的社會救助才有比較周延的規範。

中正大學社會科學院院長王正說明,社會福利有四種:社會保險、社會津貼、社會救助及福利服務。其中,社會保險(勞保、健保)及社會救助(弱勢、兒童),無論在經濟哪個發展階段都有必要,目的在維護基本人性尊嚴。但是,「社會津貼及福利服務則可以較有彈性,」王正認為。

福利重分配?還是把餅做大?

目前社會普遍忿忿不平,繞著有限福利的「分配」打轉。更積極的想法,應該是想辦法增加「收入」。「讓經濟成長好,把餅做大,會有更多的資源可以分配,」李顯峰提醒。在這方面,政府和民意代表的作法、人民的心態,都有檢討空間。政府方面,擴大稅基,提升課稅的公平性,是必要改革方向。目前,台灣的所得稅收超過七成來自薪資所得,比例還逐年提高,有錢人逃漏稅新聞頻傳,讓一毛稅也跑不掉的人民心中難以平衡。

政府應考慮各種職業間的公平課稅問題,包括常傳出逃漏稅新聞的藝人、各種職業商家、攤販等。例如全台從業人口超過50萬的攤販。根據2009年主計處五年一度的調查,新加入攤販以高學歷、年輕為主,高學歷攤販年淨收入超過百萬的超過兩成。攤販不再都是弱勢、低收入一族,而他們收入的有效稅率,卻只有一般上班族的1∕5。

讓人民納稅繳得甘心、繳得安心,政府責無旁貸。王正表示,在歐美,社會福利制度很穩定,無論政黨如何輪替,年輕人繳稅繳得有信心,因為知道自己退休拿得到該領的錢。「我們的政府像是壞掉的自動販賣機,讓人民覺得繳的稅有去無回,吐不出人民企盼的公平正義社會,」前衛生署長、現任亞洲大學講座教授楊志良,在《台灣大崩壞》書中形容。

全民應反省綁票式福利,不能債留子孫

至於民意代表,尤其是立法委員,需要反省「綁票式福利」的作法,逢選舉就推津貼,還不斷加碼,不僅製造不公、增加政府支出負擔,最可怕的是福利易給難收,將變成長期問題。而且,民意代表為討好選民,經常不顧及制度的合理性,要給人民的,就一直加碼,要從人民拿的,就拚命減碼,使得很多社會福利法令制度根本無法永續。

例如,2008年行政院當初提的勞保年金所得替代率是1.3%,但在立法院的協商會議中,直接提高至1.55%,勞保年金的月給付計算公式,是「投保薪資×投保年資×所得替代率」,致使後來勞保年金支出大幅增加,加速勞保基金破產時程。

最後就是人民的心態,抗拒繳更多的稅,卻又想領取更好的福利,總想看看天下有沒有可以白吃的午餐?以勞保費率為例,目前的費率是8.5%,然而,依據勞保局委託的川誠精算顧問公司意見,平衡費率應該是23.84%,遠高於目前工作人口實際給付的。但如果政府逕行提高費率,可以預見民粹又是一面倒激烈撻伐聲,立委接下來再「順從民意」隨意砍價,政壇陷入一片腥風血雨……,台灣社會這套老戲碼就這麼一演再演。

過去,政治人物與人民共同創造出台灣這樣「打腫臉充胖子」型的社會福利國家。趁目前危機四起,從政府、民意代表到人民,是不是可以認真的重新思考台灣要成為一個什麼樣的福利國家?否則,當經濟建設的錢愈來愈少,誰來建設台灣?人民的納稅錢,淪為灑錢買票的工具,福利成為假福利。當國家破產、景氣衰敗,你、我的老年,誰來養呢?

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